¿Hacia dónde se dirige el urbanismo en América Latina?

Hace un año tomé la decisión de leer con más empeño, reflexionar y cuestionar, así como de escribir con una mirada transversal. Desde el sistema de inversión pública, diseñando instrumentos de planificación y apostando por la movilidad sostenible en el Perú, he aprendido que los planes reguladores —por más detallados o formalmente impecables— son el inicio necesario del trazado técnico de las ciudades modernas, pero no su destino. Un territorio complejo y a menudo conflictivo requiere, además, de una gestión urbana eficaz, de las dinámicas del mercado de suelo y de la incesante autoproducción social de sus habitantes para construir el paradigma de la ciudad sostenible.

Hoy, América Latina, y el Perú en particular, se encuentran en una encrucijada teórica y metodológica: asistimos a una creciente formulación de planes urbanos y territoriales por diversas provincias; sin embargo, nuestras metrópolis y ciudades intermedias continúan creciendo bajo lógicas de fragmentación, precariedad e injusticia espacial. ¿Por qué la brecha entre el diseño del plan y la realidad del territorio parece ensancharse en lugar de reducirse?

Este artículo propone una mirada crítica a las corrientes contemporáneas que intentan explicar la ciudad, identifica las complementariedades y tensiones que las articulan —o dividen— y contrasta estas teorías con la realidad peruana, para debatir cuál será el paradigma urbano dominante y cómo transitar hacia un "sistema de gestión y de gobernanza urbana eficaz" en el país.

Seis corrientes, seis maneras de pensar la ciudad

El urbanismo actual no es un campo homogéneo: es un debate de corrientes que, en el fondo, definen la "ciudad" de maneras radicalmente distintas y, a veces, irreconciliables.

El urbanismo racional-planificador y funcional-sistémico, heredero del movimiento moderno y de Sir Peter Hall, concibe la ciudad como una forma física y un sistema técnico optimizable. En la última década mutó hacia las Ciudades Inteligentes y el Desarrollo Orientado al Transporte (TOD/DOT); el concepto de Smart TOD fusiona eficiencia sistémica y conectividad territorial (Li et al., 2023), aunque estudios sobre BRT y TOD en Bogotá y Quito advierten que las áreas de alta accesibilidad tienden a volverse excluyentes para los sectores de menores ingresos (Rodríguez & Vergel-Tovar, 2023).

Frente a esa ilusión técnica, el urbanismo crítico —anclado en Henri Lefebvre, David Harvey y Manuel Castells— entiende la ciudad como un producto social, escenario de acumulación de capital y poder, mercantilizado por la globalización y la financiarización del suelo (Harvey, 2020). Raquel Rolnik (2021) muestra cómo la colonización de la tierra y la vivienda por los mercados financieros privatiza el suelo formal y empuja el derecho a la ciudad hacia la precarización. En Ciudad de México, la valorización inmobiliaria es motor —no efecto colateral— del desplazamiento de comunidades populares (Delgadillo, 2023), un patrón que se repite en Cuenca y otras ciudades andinas bajo la llamada gentrificación transnacional (Janoschka & Arreortúa, 2023).

El urbanismo de la informalidad latinoamericana sostiene que la informalidad no es una anomalía sino el sistema estructural mediante el cual el territorio se expande: la ciudad latinoamericana se construyó antes de ser planificada (ONU-Hábitat & BID, 2022). Godoy Ossandón (2024) sostiene que las perspectivas sobre informalidad deben leerse de forma complementaria; Pradilla Cobos (2023) añade que la autoconstrucción es también una forma de producción social del hábitat articulada con la explotación laboral en las economías urbanas.

La economía urbana entiende la ciudad como un mercado de externalidades espaciales: el suelo es un activo escaso cuyo precio sube con la inversión estatal, de allí la necesidad de instrumentos de captura de valor y plusvalías para financiar infraestructura con equidad redistributiva (OECD, 2024). El Lincoln Institute of Land Policy (2024) concluye que el éxito de estos instrumentos depende de las capacidades institucionales y la voluntad política para enfrentar la resistencia de los propietarios de suelo, no solo de su calidad técnica.

La gobernanza urbana y gestión territorial, inspirada en Patsy Healey (2022), define la ciudad como un espacio de negociación multi-actor entre el gobierno central, los municipios, el sector privado y la sociedad civil; la planificación adaptativa surge como herramienta flexible para gobernar la incertidumbre. González Medina (2023-2024) articula gobernanza multinivel, cooperación público-privada y participación ciudadana como los tres pilares de la planificación estratégica contemporánea (Gañán et al., 2022): la gobernanza dota al plan de la arquitectura institucional necesaria para que exista posibilidad real de implementación.

Finalmente, el urbanismo ecológico propone entender la urbe como un ecosistema vivo: la resiliencia climática es el núcleo del diseño de políticas públicas, y la "ciudad de los 15 minutos" de Carlos Moreno busca reducir la huella de carbono relocalizando la vida cotidiana e integrando biodiversidad urbana mediante parques de bolsillo y corredores verdes (Moreno et al., 2021; Nature Communications, 2025; PNAS, 2024). Pero, como advierten la teoría de la justicia espacial de Edward Soja y Susan Fainstein (2023), esa sostenibilidad es estéril si no resuelve la distribución desigual de cargas y beneficios en el territorio.

Complementariedades y tensiones entre corrientes

¿Operan estas visiones de manera complementaria o existen entre ellas conflictos que debemos gestionar? Hay convergencias claras: la planificación colaborativa y la captura de valor del suelo son mutuamente dependientes, pues los instrumentos de recuperación de plusvalías requieren arreglos institucionales multi-actor para su implementación. El urbanismo de ciudades inteligentes y el ecológico convergen en la eficiencia sistémica: la ciudad de 15 minutos es también una ciudad de movilidad reducida, coherente con el TOD cuando se diseña como ecosistema urbano compacto. El urbanismo crítico y el de la autoproducción son aliados en el diagnóstico —ambos leen la ciudad latinoamericana como producción social estructurada por poder y acceso desigual al suelo—, aunque no siempre en la prescripción: uno lee la informalidad como consecuencia del capitalismo urbano, el otro también como agencia popular.

También hay colisiones. La zonificación estricta del enfoque racional choca con la economía de subsistencia informal; los proyectos de regeneración urbana o TOD frecuentemente detonan gentrificación y desplazamiento. La captura de plusvalías puede ser redistributiva o excluyente, según retorne el valor a las comunidades que lo producen o expulse a quienes no pueden pagar la valorización. Y la planificación colaborativa supone actores con capacidad real de negociación, algo que rara vez tienen los pobladores de asentamientos informales. El error histórico ha sido resolver estos conflictos mediante la hegemonía de una sola corriente —generalmente la racional-planificadora— ignorando que la ciudad requiere una síntesis transdisciplinar de gestión y ejecución.

El espejo peruano: instrumentos sólidos, gestión débil

El Perú cuenta hoy con uno de los marcos normativos urbanos más sólidos de su historia. La Ley de Desarrollo Urbano Sostenible (Ley N° 31313) y su reforzamiento mediante el Decreto Legislativo N° 1674 (2024) incorporan instrumentos de gestión del suelo, captura de plusvalías y financiamiento urbano que, bien implementados, podrían transformar cómo crecen y se financian nuestras ciudades.

Pero la ciudad peruana se construye por otra vía: la autoconstrucción de viviendas moviliza aproximadamente S/ 25,000 millones anuales —4.1% del PBI— y solo el 6% cuenta con asesoría profesional (GRADE / ADI Perú, 2024). Calderón, León y Campos (2023) muestran cómo en Lima los mercados informales de suelo han evolucionado de la invasión clásica a la compra-venta en submercados con precios, contratos y crédito vecinal. El plan urbano opera en un carril paralelo al Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones: los PDU identifican carteras de proyectos, pero las decisiones de inversión real se guían por criterios políticos de corto plazo, mientras la gobernanza territorial permanece atomizada en municipalidades sin visión metropolitana, sin una agencia de transporte y suelo con capacidades reales ni un operador público de suelo consolidado.

El principal problema urbano del Perú es la ausencia de sistemas de gestión capaces de transformar las ideas planificadas en beneficios visibles y medibles. Un plan sin modelo de gestión financiera, sin capacidad sancionadora frente a la ocupación informal y sin burocracia profesionalizada es, en el mejor de los casos, una expresión formalizada de ideas técnicas sin implementación real. La coexistencia de un marco normativo sofisticado con capacidades institucionales insuficientes no es una paradoja administrativa: es la tensión que Healey (2022) identifica entre la racionalidad del plan y las condiciones reales de gobernanza que lo hacen viable. La autoproducción opera como sistema dominante en los vacíos que dejan los instrumentos que la propia legislación contempla —captura de plusvalías, reajuste de terrenos, operador público de suelo— pero que los municipios aún no pueden activar plenamente (Lincoln Institute, 2024; Calderón et al., 2023).

El paradigma emergente: gobernanza adaptativa y justicia territorial

¿Hacia dónde se dirige entonces el urbanismo en las próximas décadas? El paradigma emergente no debe centrarse exclusivamente en la morfología o el esteticismo del diseño urbano: el nuevo núcleo duro de la disciplina debe ser la gobernabilidad del territorio y la propuesta de implementación.

La gobernanza urbana, la planificación adaptativa y la justicia territorial están llamadas a ser el eje motor por tres razones. Primero, gobernar la incertidumbre: en tiempos de crisis climática acelerada, los planes estáticos quedan obsoletos antes de implementarse, y se necesitan marcos adaptativos que corrijan el rumbo mediante monitoreo en tiempo real (Healey, 2022), integrando soluciones basadas en la naturaleza y la ciudad de 15 minutos (Moreno et al., 2021; PNAS, 2024). Segundo, financiamiento endógeno: las transferencias del gobierno central son insuficientes para cerrar las brechas de infraestructura, y la captura de plusvalías y el reajuste de suelo deben ser los motores de la autofinanciación municipal (OECD, 2024; Lincoln Institute, 2024). Tercero, legitimidad democrática y equidad: la justicia espacial requiere un urbanismo colaborativo real que co-diseñe las intervenciones con las comunidades, reconociendo la lógica de la urbe informal y el transporte inclusivo en lugar de ignorarlas (Borthagaray, 2021; Fainstein, 2023); en el caso peruano, esto implica reconocer a la ciudadanía reactiva y conflictiva —pero políticamente activa— como punto de partida, no como obstáculo.

¿Qué mide realmente el éxito urbano?

¿Deberíamos seguir midiendo el éxito urbano por la aprobación de planes o por nuestra capacidad real de generar transformaciones territoriales concretas, sostenibles y equitativas? El planeamiento formal es una herramienta indispensable, pero no suficiente. Las seis corrientes analizadas no son alternativas entre las que elegir: son líneas complementarias que, articuladas con rigor técnico y voluntad política, permiten comprender y actuar sobre la ciudad en su complejidad real. El desafío no radica en seleccionar una de ellas, sino en la profundidad de la reforma institucional que seamos capaces de sostener —gestión pública local fortalecida, descentralización fiscal genuina y mecanismos transparentes de ejecución— que conviertan los planes en un territorio real, transformado y sostenible.