Remembranzas Capítulo II: lo que me traje de Japón — instituciones, suelo y justicia territorial. Una reflexión desde el Perú

En el 2023 tuve la oportunidad de participar en una misión técnica profesional en diversas ciudades de Japón, en el marco de un programa de cooperación internacional promovido por la Agencia de Cooperación Internacional del Japón (JICA) con actores nacionales y locales, enfocado en el Land Readjustment (reajuste de suelo), Transit-Oriented Development (TOD), desarrollo ferroviario y la gestión del valor del suelo asociado a la inversión pública.

Para quienes gestionamos la planificación urbana, la movilidad y el ordenamiento territorial en América Latina, el verdadero valor de estudiar el modelo nipón no radica en admirar la tecnología de sus trenes, sino en desentrañar la compleja arquitectura institucional, normativa y de gobernanza que sostiene la eficiencia de su territorio.

Llegué a Japón con una pregunta: ¿qué hace posible que la inversión en transporte se traduzca, de manera sistemática, en desarrollo urbano de calidad, financiamiento de la propia infraestructura y equidad territorial? La respuesta descansa en décadas de construcción institucional, mecanismos avanzados de gestión del suelo y acuerdos sociales recurrentemente tensos.

El reajuste de suelo: un instrumento de maduración generacional

El Land Readjustment (kukaku seiri) es, probablemente, el instrumento de gestión urbana más influyente y menos comprendido fuera de Japón. Este mecanismo reorganiza un mosaico de predios privados irregulares en parcelas geométricas aptas para el desarrollo, dotadas de infraestructura pública —vías, parques, servicios—, mediante la cesión proporcional de una fracción del suelo de cada propietario, resguardando su ubicación relativa. Es el motor detrás de aproximadamente un tercio del suelo urbano construido en ese país, consolidándose como la piedra angular de su planeamiento urbano (Souza, Hosono y Ochi, 2018).

Lo valioso de esta herramienta no es su formulación teórica, sino la paciencia institucional que exige. Japón no solo acompañó su tasa de urbanización con este aprendizaje continuo, sino que adaptó el reajuste de suelo como una herramienta clave para la resiliencia y reconstrucción frente a desastres (Santiago y Raza, 2025).

JICA lleva más de cuatro décadas transfiriendo esta experiencia a países en desarrollo, precisamente porque su componente más difícil de replicar no es el diseño técnico, sino el marco legal de consensos, los mecanismos de resolución de conflictos entre propietarios y la paciencia institucional para sostener procesos que toman, en muchos casos, más de una década por proyecto. Para quienes trabajamos en el Perú con gestión urbana, habilitaciones o procesos de saneamiento físico-legal, esto resulta familiar: el éxito de una política de suelo no depende de la elaboración de un expediente, sino de la madurez institucional para sostener los grandes proyectos a través de sucesivas gestiones de gobierno.

Ferrocarriles que construyen ciudad y la captura de valor

El modelo operativo de las compañías ferroviarias privadas japonesas rompe los paradigmas tradicionales de transporte en el Perú: no actúan como simples operadores de rutas, sino como desarrolladoras inmobiliarias, operadoras comerciales y gestoras de servicios urbanos en los nodos de sus estaciones. La corporación invierte en la línea de transporte; la accesibilidad incrementa exponencialmente el valor del suelo adyacente; la empresa desarrolla proyectos inmobiliarios de usos mixtos en dicho suelo y reinvierte las plusvalías directamente en la operación y autosuficiencia del sistema de movilidad.

Este proceso se denomina captura de valor basada en el desarrollo (development-based land value capture). Mientras en el Perú la inversión pública en infraestructura de transporte genera plusvalías privadas que no retornan a la ciudad, la evidencia práctica en la región demuestra el impacto de estos anuncios: en Bogotá, el sistema BRT Transmilenio evidenció incrementos significativos en el valor del suelo residencial, impactando con mayor fuerza en sectores de bajos ingresos (Guzmán, Enríquez y Hessel, 2021); y el solo anuncio de la primera línea del Metro de Bogotá elevó los precios inmobiliarios en el área de influencia antes de colocar un solo bloque de concreto (Cárdenas, Gallego y Urrutia, 2023).

El valor en el territorio se genera de forma casi automática; lo que carecemos en el Perú es el andamiaje institucional para capturarlo, redistribuirlo y mitigar la profunda desigualdad en el acceso al suelo formal.

El lado incómodo: las tensiones sociales y la gentrificación

Sería un sesgo metodológico presentar el modelo japonés como un proceso armónico y perfecto. El reajuste de suelo implica una reconfiguración drástica de los derechos de propiedad, que demanda niveles extremos de persuasión técnica y negociación frente a la resistencia de los propietarios. Asimismo, la densificación en torno a los nodos de transporte en ciudades como Tokio ha generado dinámicas de desplazamiento de poblaciones vulnerables hacia las periferias y alteraciones severas en el tejido comercial tradicional.

Los impactos de los proyectos DOT en el Sur Global confirman que, si bien incrementan el uso del transporte masivo y el bienestar general, también inducen procesos de gentrificación y exclusión social no previstos originalmente (Wang et al., 2022). Los efectos de la valorización del suelo no son neutrales ni automáticos: exigen políticas complementarias de vivienda asequible, protección a los inquilinos y captura de valor redistributiva diseñadas antes del anuncio del proyecto de infraestructura. Japón no evitó estas tensiones, las gestionó como un asunto crítico de política pública urbana (Bardaka, 2024; Liu y Bardaka, 2023; Schmidt, Bardaka y Thill, 2022).

La fotografía peruana: fragmentación e ineficacia presupuestal

Al contrastar esta realidad con el Perú, el panorama evidencia una preocupante desarticulación técnica. De acuerdo con datos del RENAMU, el 89.6% de las municipalidades del país no cuenta con un Plan de Desarrollo Urbano (PDU) vigente, aduciendo recurrentemente a una carencia de recursos financieros; sin embargo, el análisis macrofiscal desvirtúa esta premisa: en el último periodo anual, los gobiernos locales contaron con un presupuesto histórico, dejando de ejecutar el 27.2% del total de sus recursos de inversión, y a las funciones de vivienda y entorno urbano apenas se les asignó una fracción mínima, de la cual se subejecutó más de un tercio (ComexPerú, 2024).

A esta debilidad se suma una desarticulación de fondo: el sistema Invierte.pe opera con escasa vinculación efectiva con los instrumentos de planificación urbana y territorial. Los proyectos de inversión se priorizan según una programación presupuestal y cierre de brechas sectoriales, sin un mecanismo que los conecte con los planes de desarrollo urbano, y menos aún con instrumentos de captura del valor que esa inversión genera en los predios colindantes. El resultado es un patrón conocido: la inversión pública en transporte genera valorización del suelo adyacente de manera casi automática, pero esa valorización queda como ganancia privada no anticipada mientras el financiamiento recae enteramente en el presupuesto público.

Del aprendizaje internacional a la implementación local: el laboratorio del PE-DOT-GRAU

Durante mi especialización en Japón, analizamos técnicamente el potencial del nodo multimodal de Chimpu Ocllo en Lima Norte; en paralelo, otro equipo técnico formuló las primeras aproximaciones para el eje de la Estación Miguel Grau, un espacio crítico de articulación entre el Centro Histórico de Lima y el emporio comercial de Gamarra. Esa visión evolucionó hacia el Plan Específico DOT Estación Grau (PE-DOT-GRAU), un instrumento técnico normativo que incorpora herramientas avanzadas de gestión del suelo —zonificación por intensidades, reajuste de suelos, derechos edificatorios transferibles (DET) y vivienda inclusiva— para articular tres sistemas de transporte masivo: Línea 1, la extensión del Metropolitano y el futuro teleférico de El Agustino.

El PE-DOT-GRAU, formulado por el Instituto Metropolitano de Planificación (IMP) y aprobado por el Concejo Metropolitano de Lima con la Ordenanza N° 2812-MML, representa un salto cualitativo sin precedentes para la planificación de Lima, pero afronta tres brechas críticas para pasar de la formulación ambiciosa a la implementación efectiva. Primero, el riesgo del desfase temporal: mientras el plan técnico se consolida, la infraestructura física del nodo de transferencia y el viaducto peatonal en Nicolás Ayllón (Infobae, 2025) ya se encuentran en fase de ejecución civil, lo que plantea la pregunta de si esta obra responde a los lineamientos del Plan Específico o si asistimos a un proyecto vial independiente que forzará una adecuación tardía; si la ingeniería corre años por delante de la gestión del suelo, se anula el impacto estructural del modelo DOT.

Segundo, la operatividad de la captura de valor: el plan prevé que las mayores edificabilidades e incentivos urbanísticos generarán plusvalías significativas, pero el desafío radica en instrumentar operativamente los mecanismos para que dicha valorización se traduzca de forma efectiva en espacio público, equipamiento urbano y mitigación de riesgos, superando la brecha de fragmentación catastral (García Fermín, 2024). Tercero, la contención de la gentrificación: en un ámbito colindante con un área de Patrimonio Mundial de la UNESCO y la dinámica comercial de La Victoria (Gamarra), la presión inmobiliaria sobre residentes y pequeños comerciantes históricos es inminente; un modelo DOT que incremente la densidad constructiva sin asegurar mecanismos de vivienda de interés social inclusiva corre el riesgo de consolidar una centralidad revalorizada pero socialmente excluyente.

Gobernanza fragmentada y lecciones institucionales

La complejidad de actores que confluyen en este territorio —MML, IMP, ATU, ministerios, municipalidades distritales, operadores y comerciantes— puede ser el mayor catalizador del proyecto o su principal debilidad estructural. Esta superposición es real: a escasas cuadras, la Estación Gamarra colinda con el área de intervención bajo sus propias directrices de desarrollo urbano financiadas por organismos internacionales (GEF/BID/WWF) (IDOM, 2025). La articulación formal de estos instrumentos sobre el mismo corredor determinará el éxito del modelo.

El PE-DOT-GRAU debe ser asumido como el gran laboratorio urbano de Lima. Su valor estratégico no se mide en la estética de sus planos, sino en su capacidad para demostrar si la gestión pública peruana puede romper la inercia de la planificación declarativa y migrar hacia una gestión urbana efectiva, sostenible y con continuidad técnica de largo plazo.

El financiamiento eficiente de la infraestructura y el desplazamiento de la población vulnerable no son mutuamente excluyentes ni mutuamente garantizados, sino que dependen de decisiones de diseño institucional tomadas, idealmente, antes de que el proyecto se anuncie (Bardaka, 2024; Wang et al., 2022). Japón no debe ser copiado de forma literal; su gran legado es institucional. El camino hacia un urbanismo redistributivo y de justicia territorial en el Perú requiere paciencia técnica, diseño normativo riguroso y, sobre todo, la firme convicción de que las ciudades de calidad se construyen a través de generaciones.