¿Infraestructura para quién? Inversión pública, territorio y la deuda pendiente de resolver

El 24 de mayo de 2026, en el debate técnico organizado por el Jurado Nacional de Elecciones (JNE) con miras a la segunda vuelta presidencial, dos profesionales con trayectorias sólidas se sentaron a discutir infraestructura, transporte e inversiones para el Perú. Carlos Neuhaus, desde la lógica de la ejecución y el destrabe, y Gustavo Guerra García, desde la planificación de la movilidad y la estabilidad institucional. Ambos competentes. Ambos, en cierta medida, incompletos.

No escribo esto para señalar quién ganó el debate, esa es la pregunta equivocada. Lo que me interesa es lo que ese debate reveló —y lo que decidió silenciar— sobre el modelo con el que el Perú concibe, ejecuta y evalúa sus inversiones públicas, porque el problema no es solo que tengamos miles de obras paralizadas: incluso cuando ejecutamos, rara vez nos preguntamos con suficiente exigencia qué transformó esa inversión en el territorio.

Lo que el debate reveló sin proponérselo

El debate fue, en muchos tramos, técnicamente honesto. Neuhaus abrió con una cifra real e incómoda: según la Contraloría, al inicio de 2026 existen más de 2,700 obras públicas paralizadas, con una inversión comprometida que supera los S/ 67,000 millones —capital inmovilizado que, en términos sociales, equivale a hospitales que no atienden, carreteras que no conectan y colegios que no funcionan. Su diagnóstico —"el Perú es un país sobrediagnosticado y subejecutado"— tiene resonancia y datos detrás: según la Cámara Peruana de la Construcción, el 47% de las obras públicas iniciadas desde 2022 no ha sido culminado.

Guerra García, por su parte, aportó la dimensión que suele estar ausente en los debates de infraestructura peruana: la movilidad urbana como problema de fondo. Señaló el caos del transporte en Lima como herencia directa de los decretos legislativos de los años 90 que desregularon el sector y destruyeron cualquier posibilidad de planificación metropolitana coherente; propuso subsidiar el transporte urbano y reducir los tiempos de viaje a la mitad, y habló de los 180,000 kilómetros de red vial subestimada, de solo 26,000 bajo mantenimiento, y de la conexión Chancay-Callao-Pucallpa como articulador logístico de escala continental.

Dos miradas válidas, dos diagnósticos que en gran parte son complementarios y no opuestos. Ambos, sin embargo, compartieron un horizonte común: hablar de infraestructura como objeto, como meta física, como componente del crecimiento económico. Y eso, en 2026, es insuficiente.

El silencio técnico sobre la justicia territorial

El debate técnico del JNE organizó sus preguntas alrededor de tres grandes ejes: ejecución, gestión institucional y grandes proyectos —medianamente razonable para un formato de debate—, pero al hacerlo dejó afuera algunas de las preguntas más urgentes que una mirada territorial y de ciudad haría a cualquier propuesta de inversión pública: ¿qué territorios siguen desconectados después de ejecutar? ¿Qué pasa con la accesibilidad efectiva de la población más vulnerable a los servicios que esa infraestructura debería proveer? ¿Cómo se integran los proyectos de transporte con los usos del suelo? ¿Qué efectos genera la inversión pública sobre el valor del suelo urbano y quién captura ese valor? ¿Cómo se gobierna una metrópolis fragmentada como Lima cuando los proyectos de movilidad requieren coordinación entre múltiples jurisdicciones?

No hubo una sola pregunta sobre gobernanza urbana, ni sobre integración de transporte y uso de suelo, ni sobre desigualdad espacial, mucho menos sobre captura de valor como fuente de financiamiento de inversiones públicas, ni sobre los efectos distributivos de los grandes proyectos sobre los territorios periféricos. Esto no es una crítica al debate en sí, que tuvo sus méritos: es una crítica al marco conceptual que lo organizó, un marco que sigue midiendo la inversión pública casi exclusivamente en términos de volumen ejecutado y conectividad física, sin preguntarse suficientemente qué reorganiza en el territorio, qué desigualdades reproduce o qué oportunidades redistribuye.

El MEF avanza, con una promesa con asterisco

En este contexto, resulta relevante que hace apenas días el Ministerio de Economía y Finanzas aprobara, mediante la Resolución Directoral N° 0002-2026-EF/63.01, los Lineamientos para la Evaluación Ex Post de Largo Plazo (EELP) dentro del Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones, presentado como un instrumento para evaluar "si las inversiones públicas alcanzaron los beneficios previstos, y cómo contribuyen al cierre de brechas y al acceso a servicios".

Es un avance real: la EELP busca medir impactos sociales y económicos de los proyectos una vez en operación, aunque la dimensión territorial, como veremos, sigue estando ausente del instrumento. El sistema histórico de evaluación privilegiaba la eficiencia entendida como la conversión de insumos en activos físicos —lo construido, en el menor tiempo y al menor costo posible—; captura bien la dimensión gerencial de la inversión, pero captura mal o no captura su dimensión territorial y social.

El nuevo instrumento del MEF establece cuatro etapas: 1) identificación y selección de proyectos, 2) actos preparatorios, 3) ejecución de la evaluación, y 4) supervisión y difusión de resultados. La DGPMI asume la responsabilidad técnica; la pregunta es qué variables se incluirán en esa evaluación de impacto. Si los lineamientos mantienen una lógica predominantemente económico-funcional y sectorial —midiendo beneficio-costo, sostenibilidad operativa y cobertura de servicios— el instrumento será mejor que el anterior, pero seguirá siendo insuficiente para capturar lo que más importa desde una perspectiva urbanística y de ordenamiento: la transformación real del espacio territorial.

La investigación académica reciente es clara sobre el riesgo de quedarse a mitad de camino. Suel et al. (2024), en Transport Reviews, documentan que los modelos de evaluación de infraestructura de transporte siguen siendo en su mayoría fragmentados y sectoriales, y raramente consideran efectos distributivos espaciales, incluso en países con mayor capacidad técnica que el Perú. Persyn et al. (2023), en el Journal of Regional Science, demostraron que las grandes inversiones en transporte generan efectos territoriales asimétricos que no redistribuyen automáticamente: todo depende de cómo se diseñan, dónde se localizan y con qué políticas complementarias se acompañan. Y Assis et al. (2024), en Transportation Research Part D, advierten que en metrópolis latinoamericanas las mejoras de accesibilidad derivadas del transporte masivo frecuentemente desencadenan revalorización del suelo y desplazamiento de población de bajos ingresos. Lo que en el papel es una inversión para todos, en la práctica puede terminar beneficiando a quienes ya estaban mejor ubicados.

Para que la EELP sea realmente transformadora necesita incorporar tres elementos que hoy no están suficientemente presentes: una perspectiva territorial explícita que evalúe efectos sobre la estructura espacial de ciudades y regiones; indicadores de equidad espacial que midan si la inversión redujo o amplió brechas de acceso entre territorios y grupos socioeconómicos; y mecanismos de retroalimentación que alimenten la priorización de nuevas inversiones, porque la evaluación ex post solo tiene sentido si modifica las decisiones ex ante. Sin esa conexión, es un ejercicio académico bien intencionado, pero sin consecuencias reales sobre el territorio.

La infraestructura como política de suelo encubierta

Hay una afirmación que me parece central y debería estar presente en cualquier debate serio sobre inversión pública en el Perú: la infraestructura no es neutral. Nunca lo es. Cada carretera que se construye transforma la accesibilidad diferencial entre territorios y activa o desactiva lógicas de mercado de suelo; cada línea de metro que se proyecta reorganiza las centralidades urbanas y redistribuye o no las oportunidades de empleo; cada puerto que se amplía reconfigura las cadenas logísticas y redefine qué territorios quedan dentro o fuera de los circuitos económicos más dinámicos; cada obra de saneamiento que se ejecuta o que queda paralizada define qué comunidades acceden a condiciones básicas de salud y dignidad.

La discusión sobre el Gasoducto del Sur, presente en el debate, ilustra este punto con claridad. No es solo un proyecto energético: es una decisión sobre qué territorios del sur del país se integran al mercado energético en condiciones competitivas y cuáles siguen pagando precios que multiplican varias veces lo que paga Lima; es una decisión de justicia territorial disfrazada de ingeniería. Lo mismo aplica a la Línea 2 del Metro de Lima, a los corredores complementarios, a los proyectos de regeneración urbana en las periferias, y a los PMUS que siguen siendo documentos de buenas intenciones en la mayoría de ciudades intermedias del país: cada una de estas inversiones toma decisiones sobre el territorio que van mucho más allá de la obra en sí misma.

El debate entre Neuhaus y Guerra García puso sobre la mesa dos visiones de la infraestructura, una más ligada a la gestión ejecutiva de grandes proyectos y otra más vinculada a la planificación integrada de la movilidad. Ambas son necesarias, pero ninguna de las dos articuló con claridad la pregunta que, desde mi experiencia en gestión urbana y consultoría territorial, considero fundamental: ¿cómo vamos a medir si esas inversiones efectivamente transformaron el territorio en favor de quienes más lo necesitan?

La pregunta que define todo lo demás

El Perú tiene una brecha de infraestructura enorme; esa brecha real y urgente genera una presión política comprensible hacia la ejecución, el destrabe, el número de obras inauguradas. Y yo entiendo esa presión, la he vivido desde adentro.

Pero también sé, por experiencia, que ejecutar mal o sin mirada territorial puede ser tan dañino como no ejecutar. Una carretera trazada sin considerar los patrones de expansión urbana puede generar procesos de ocupación desordenada que cuestan diez veces más en servicios futuros; un corredor de transporte diseñado sin integración con el uso del suelo puede generar una movilidad que beneficia a pocos y excluye a los mismos de siempre; y una obra de saneamiento paralizada a mitad de ejecución, como tantas en Cusco, Puno y Áncash, no solo no resuelve el problema, lo empeora.

Lo que el debate técnico del 24 de mayo dejó sobre la mesa, entre líneas, es que el Perú sigue necesitando con urgencia construir la capacidad institucional para hacer dos cosas al mismo tiempo: ejecutar con eficiencia y evaluar con inteligencia territorial. No son objetivos opuestos, son las dos caras de una misma madurez institucional que todavía estamos construyendo.

La infraestructura que necesitamos no es solo la que cierra brechas físicas: es la que reorganiza oportunidades, la que acorta distancias sociales, no solo kilométricas, la que, cuando la evaluemos cinco o diez años después de inaugurada, nos permita decir con evidencia: este territorio cambió, esta comunidad accede hoy a lo que antes le era negado, esta ciudad es un poco más justa que antes.

Esa es la infraestructura que vale la pena debatir. Y esa es la métrica que todavía nos falta construir.