El cambio valiente en la gestión urbana local

Las ciudades no son solo espacios físicos: son el territorio donde se reproducen o se corrigen las desigualdades. Cuando la informalidad urbana se consolida sin respuesta institucional, cuando los riesgos territoriales no se identifican ni se gestionan, cuando la infraestructura básica tarda décadas en llegar a las periferias y los recursos públicos se diluyen sin trazabilidad, el resultado no es solo déficit urbano: es vulnerabilidad social, desigualdad estructural e inseguridad ciudadana. Existe una correlación significativa entre precariedad del entorno construido y deterioro de las condiciones de vida, e intervenir sobre las condiciones físicas del territorio es una de las formas más efectivas, aunque menos visibles, de política social. Las próximas elecciones municipales y regionales de octubre de 2026 son una oportunidad para que los gobiernos locales asuman ese rol con instrumentos concretos, financiamiento diversificado y mecanismos de rendición de cuentas que minimicen los márgenes de corrupción.

El plan perfecto que nadie ejecuta

La planificación urbana peruana ha acumulado, en las últimas dos décadas, un patrimonio técnico considerable: el PLANMET 2040 de Lima Metropolitana, los Planes de Desarrollo Urbano de Lima Norte y Balnearios del Sur, el Plan de Desarrollo Metropolitano de Arequipa (en actualización) y el PDU Conurbado de Huánuco-Pillco Marca-Amarilis-Santa María del Valle son, en su arquitectura técnica, instrumentos sólidos. Sin embargo, la brecha entre lo planificado y lo ejecutado sigue siendo estructural.

Calkins (1979) denominó "síndrome del nuevo plan" a una dinámica recurrente: ante la constatación de que un instrumento no se ejecutó según lo previsto, la respuesta institucional tiende a ser elaborar un nuevo plan en vez de analizar las causas que impidieron la implementación del anterior. Talen (1996) señaló que esta ausencia de evaluación refleja una debilidad de fondo, y Maldonado (en PNUMA, 2023) identifica esta brecha como uno de los dos grandes desafíos del desarrollo urbano en América Latina: la "insuficiencia de mecanismos de gestión y financiación". El problema no reside en la calidad técnica del diagnóstico, sino en la desconexión entre el ciclo del plan y el del financiamiento que debería sostenerlo.

La autonomía fiscal de los gobiernos locales no se decreta, se construye diversificando las fuentes de ingresos propios; el suelo debe financiar la dignidad de la ciudad. El modelo de financiamiento municipal descansa sobre dos pilares de capacidad limitada: las transferencias del MEF y el FONCOMUN, concebido para cubrir costos operativos básicos, lo que genera una dependencia que restringe a los gobiernos subnacionales como agentes autónomos de desarrollo territorial. Es urgente incorporar mecanismos de captura del valor del suelo como fuente estructural de financiamiento, orientados a servicios básicos, red vial integradora y equipamiento social crítico.

Crecer sin cobrar: la ciudad que valoriza suelo privado con inversión pública

El concepto de captura del valor del suelo (land value capture) es con frecuencia malinterpretado en el debate político peruano: una lectura habitual lo equipara a un impuesto confiscatorio, algo que no resiste el análisis técnico. Según la OCDE y el Lincoln Institute of Land Policy (2022), la captura de valor opera en tres pasos: la acción pública crea valor en el suelo adyacente, el sector público recupera total o parcialmente ese incremento, y el valor recuperado se redistribuye en beneficios colectivos. Smolka (2013) cuantifica esa magnitud: la conversión de suelo rural a urbano eleva su precio hasta en 400%, los cambios en el coeficiente de edificabilidad lo incrementan en 80%, y los cambios de zonificación en 100%.

Cuando el Estado invierte en una nueva avenida, amplía la cobertura del Metro o aprueba un cambio de zonificación, el valor del suelo adyacente se incrementa automáticamente, sin inversión, esfuerzo ni riesgo del propietario. Henry George lo describió hace más de un siglo: es una renta que surge del esfuerzo de la comunidad, no del individuo. La justicia distributiva exige que ese incremento sea, al menos parcialmente, recuperado para la comunidad que lo produjo; no se trata de apropiarse de la utilidad constructiva del promotor, sino, exclusivamente, de capturar la plusvalía inmerecida, el diferencial entre el precio del suelo antes y después de una intervención pública.

Permitir que ese incremento se privatice en su totalidad —mientras las periferias de Lima Norte enfrentan déficits críticos de agua potable, Cerro Colorado en Arequipa registra procesos acelerados de especulación informal de suelo, y Pillco Marca en Huánuco densifica sin veredas ni alumbrado público— constituye una ineficiencia financiera y una asimetría distributiva que los instrumentos de gestión del suelo están precisamente diseñados para corregir.

Capturar valor no es confiscar: instrumentos ya disponibles

El PLANMET 2040 es el instrumento de planificación metropolitana técnicamente más completo que Lima ha producido: su Reglamento establece el equilibrio entre cargas y beneficios urbanísticos como base jurídica de la captura de valor, reconoce a EMILIMA como Operador Público del Suelo, e incorpora las Unidades de Gestión Urbanística (UGU), el Reajuste de Suelo y los Derechos Adicionales de Edificación Transferibles (DAET), con Operaciones Urbanas ya georreferenciadas en Lima Norte, Lima Sur y Balnearios del Sur: la ciudad ya tiene identificado dónde actuar. La experiencia de operadores urbanos públicos en América Latina —Metrovivienda en Bogotá, la Companhia Metropolitana de Habitação de São Paulo— muestra que una empresa municipal con mandato territorial puede catalizar la transformación urbana que las unidades ejecutoras convencionales no procesan; EMILIMA ya tiene esa estructura, lo que falta es la delegación de competencias y la decisión política de activarla.

Dos casos ilustran la brecha entre instrumento disponible y ejecución. En Cerro Colorado (Arequipa), la propuesta de PDM 2025-2045 incorpora Contribución por Mejoras y DAET, pero el distrito registra el mayor déficit de agua potable de la metrópoli (22.59%): la respuesta disponible es el Reajuste de Suelo Concertado (Ley N° 31313), que permite a propietarios de predios contiguos actuar colectivamente y distribuir la plusvalía de la recalificación entre cooperantes y municipio, en vez de que se acumule solo en manos de quienes especularon primero. En Pillco Marca (Huánuco), el PDU 2019-2029 reconoce que su posición en el eje logístico Lima-Pucallpa genera plusvalía sin mecanismo de captura, mientras la densificación informal por vivienda universitaria avanza sin infraestructura proporcional; la respuesta son Micro-Instrumentos de Gestión: a cambio de regularizar los pisos adicionales, el pequeño constructor ejecuta berma, vereda e iluminación de su frente, generando infraestructura pública sin costo presupuestal.

El dinero blindado: por qué el fideicomiso autónomo es la respuesta a la desconfianza

América Latina lleva décadas construyendo respuestas institucionales a este problema. Brasil formalizó el principio en la Carta de Embu (1976) y lo consolidó en el Estatuto da Cidade (2001): quien edifica por encima del coeficiente básico paga una contraprestación mediante la Outorga Onerosa do Direito de Construir, que en São Paulo recaudó más de US$ 2,000 millones entre 2001 y 2017, financiando más de 8,000 viviendas de interés social. Colombia, con la Ley 388 de 1997, creó la participación en plusvalías, capturando hasta el 50% del incremento de valor generado por cambios de zonificación u obras públicas, operada en Bogotá por el Instituto de Desarrollo Urbano y en Medellín por el Fondo de Valorización, entidades con patrimonio separado del tesoro municipal; el caso más sofisticado es el Plan de Ordenamiento Zonal de Lagos de Torca, que combina plusvalías, cesiones obligatorias y fideicomisos.

El mayor obstáculo para estos instrumentos en el Perú no es ideológico ni técnico: es la desconfianza. Sector privado y ciudadanía perciben que los recursos que ingresan a las tesorerías municipales enfrentan riesgo de desvío hacia gasto corriente; esa percepción opera como barrera real para el cofinanciamiento urbano y debe responderse con estructura institucional, no con declaraciones de intención. El fideicomiso no opera fuera del Estado: opera dentro de sus mecanismos de control, pero fuera del alcance de la caja municipal.

La experiencia regional, adaptada al Perú, se presenta a través de un Fideicomiso Autónomo (artículo 59.4 de la Ley 31313) con cuatro principios: separación patrimonial absoluta —los recursos nunca ingresan a la tesorería municipal—; administración fiduciaria independiente, a cargo de entidades como COFIDE, con auditoría externa anual; gobernanza mixta con representación del gobierno local, CAPECO, los colegios profesionales y la sociedad civil; y causalidad georreferenciada, de modo que lo recaudado en un polígono se reinvierte exclusivamente en ese entorno, con mapa de inversión público y auditable. La articulación con Invierte.pe no desnaturaliza el fideicomiso, lo complementa: la separación patrimonial protege los recursos de la captura política y la integración con el sistema garantiza la trazabilidad pública. Esto responde al temor del promotor inmobiliario, que tiene la garantía de que su aportación no financiará la planilla municipal ni desaparecerá en un fondo opaco, y que además se beneficia de la infraestructura que financia en el entorno donde vende.

De los planes a la ejecución

Las elecciones municipales y regionales de octubre de 2026 representan una ventana de oportunidad: la historia reciente del Perú muestra que el verdadero laboratorio de innovación en gestión pública ha sido frecuentemente subnacional. Un gobierno local con capacidad real de transformación no es el que llega con un programa de obras condicionado a las transferencias nacionales, sino el que diversifica sus ingresos propios, haciendo que el crecimiento de la ciudad financie el cierre de sus brechas estructurales.

La agenda operativa mínima para 2027-2030 comprende cinco hitos: año 1, aprobar una ordenanza que incorpore los instrumentos de la Ley 31313 al plan urbano e identifique los primeros polígonos piloto; años 1-2, constituir el fideicomiso con COFIDE u otra entidad regulada y registrar los proyectos en Invierte.pe; año 2, implementar la primera Unidad de Gestión Urbanística en el polígono de mayor presión constructiva y negociar la primera plusvalía en especie; años 2-3, replicar el modelo en tres o cuatro polígonos adicionales y construir capacidad técnica interna; y años 3-4, evaluar el impacto, publicar la auditoría fiduciaria y presentar el modelo ante la AMPE y el MVCS.

La ciudad que queremos no se dibuja, se financia, y el financiamiento no cae del cielo ni llega de Lima por decreto: surge del valor que la propia ciudad genera cuando crece, cuando se densifica, cuando una nueva vía abre acceso a suelo que antes era periferia. Capturar ese valor, gestionarlo con transparencia y reinvertirlo en las brechas más urgentes no es un acto ideológico, es la definición más precisa de buena gestión urbana. El Perú tiene las leyes y los instrumentos técnicos; lo que requiere, a octubre de 2026, son gobernantes locales que tengan el conocimiento para usarlos y el coraje para hacerlo.