Más allá de la ejecución presupuestal: hacia una evaluación por consistencia entre inversión y necesidad territorial en el Perú (2025)

¿Es suficiente ejecutar el 100% de las inversiones para garantizar que el gasto llegó a lo proyectado? Los datos del cierre fiscal 2025 sugieren, rotundamente, que no.

Cada fin de año, el Ministerio de Economía y Finanzas celebra cifras récord: en 2025, la inversión pública subnacional creció 11.2% en términos reales, superando los S/ 37,068 millones (MEF, 2026), con un alza del 22.9% en gobiernos locales solo en el cuarto trimestre, liderada por la función de transporte. Si bien los titulares hablan de dinamismo, de un Estado que ejecuta eficazmente todos sus recursos, nadie pregunta lo que realmente importa: si lo que se ejecutó transforma el territorio, si responde a las brechas identificadas en los planes urbanos vigentes, o si solo refleja lo que era más fácil de contratar antes del 31 de diciembre.

El problema detrás del número

La ejecución presupuestal —el porcentaje del presupuesto efectivamente gastado— se ha consolidado como el indicador de excelencia en la gestión pública subnacional; es comprensible, porque es medible, comparable y políticamente legible. No obstante, es conceptualmente insuficiente para evaluar si el Estado está cerrando brechas. Existe una diferencia crucial entre eficiencia administrativa —gastar los recursos dentro del plazo— y efectividad territorial —transformar ese gasto en soluciones concretas a los déficits estructurales del territorio—. Un gobierno local puede ejecutar el 90% de su presupuesto en parques ornamentales y losas deportivas mientras su ciudad carece de drenaje pluvial, saneamiento o conectividad vial interurbana: se habría ejecutado bien, pero no invertido estratégicamente.

La evidencia de 2025 confirma esta hipótesis. A octubre de ese año, la inversión pública ejecutada llegó a S/ 44,071 millones con un avance del 63% del PIM; sin embargo, el Consejo Privado de Competitividad (CPC, 2025) alertó que el 30% de los proyectos registrados en Invierte.pe tenían ejecución financiera cero, equivalente a S/ 5,747 millones inmovilizados, y entre los proyectos con algo de avance, los indicadores de gestión mostraban una alta fragmentación que comprometía el cierre de brechas.

Desde 2018 la ejecución municipal no ha superado el 73% del presupuesto asignado (COMEXPERU, 2024), y 2025 no fue la excepción: aunque la inversión pública total cerró en S/ 60,422 millones con un avance récord del 85.2% del PIM (MEF, 2026), los gobiernos locales solo crecieron 6.6% interanual frente al 17% de los gobiernos regionales —la brecha no solo persiste, se institucionaliza—. El Programa de Incentivos a la Mejora de la Gestión Municipal lo ratifica: la mayoría de las municipalidades no alcanzó las metas mínimas de ejecución en 2025 (MEF, Comunicado N° 0006-2026-EF/50.01).

Hay, además, una práctica institucionalizada de reducción del PIM hacia finales de año para presentar tasas de ejecución más altas: en 2025, trece de los veinticinco gobiernos regionales dejaron de gastar más de S/ 1,200 millones de su presupuesto inicial para inflar sus porcentajes de cierre (El Comercio, 2026). El caso más documentado es La Libertad: recibió un PIM inicial de S/ 1,072 millones, lo redujo en S/ 370 millones —incluyendo S/ 36 millones recortados el último día del año— y cerró con 96.3% de ejecución.

Un enfoque propio: Consistencia Inversión y Necesidad Territorial (CINT)

Para evaluar si la inversión pública genera valor real en el territorio, propongo un marco analítico de cinco dimensiones denominado CINT: nivel de ejecución (cuánto del presupuesto se ejecuta sobre el PIM final); tipo de proyectos ejecutados (complejidad técnica, escala y categoría funcional); brechas urbanas existentes (déficit verificable de servicios básicos, movilidad, saneamiento e infraestructura crítica); alineamiento con instrumentos de planificación (PlanMet, PDU, Planes de Desarrollo Concertado vigentes); y fragmentación de la cartera (número y tamaño de proyectos versus intervenciones estructurantes de mediano plazo).

Una alta ejecución con baja CINT revela un gobierno que gasta, pero no transforma. Una baja CINT sistemática indica no solo limitaciones técnicas, sino también captura política del gasto. El BID (2024) sostiene que los sistemas nacionales de inversión pública deben garantizar una planificación territorial a mediano plazo con carteras de proyectos plurianuales alineadas a metas de cierre de brechas; en el nivel subnacional peruano, ese estándar es todavía una aspiración formal.

La OCDE (2018), con sus 12 principios para la gobernanza de la inversión pública, establece que los gobiernos subnacionales deben vincular la planificación territorial con marcos presupuestarios multianuales. Chile y Colombia avanzan en esa dirección con indicadores de brechas territoriales vinculantes (OCDE, 2017; Centro de Políticas Públicas UC, 2024), mientras la CEPAL (2010) documenta que los países con mejores resultados articularon sus sistemas de inversión con instrumentos de planificación de resultado medible. La CINT propone esa articulación para el Perú: no reemplaza Invierte.pe, agrega la capa de evaluación cualitativa que el sistema actual carece, operacionalizable con datos ya disponibles en el MEF, el Banco de Inversiones y los PDU/PAT del MVCS (Soto-Velásquez, Mascaró Collantes y González-Acuña, 2023).

Dos casos nacionales: evidencia de un patrón transversal

La Municipalidad Provincial de Trujillo cerró el año 2025 ejecutando apenas el 49.9% de su PIM de S/ 77.3 millones en proyectos de inversión (MEF, Transparencia Económica, 2025). El único rubro que alcanzó el 100% fue la puesta en valor del patrimonio cultural en eventos del bicentenario, mientras el ítem de reducción del tiempo y costo en el transporte urbano solo avanzó el 55.7%, en una ciudad con velocidades de tráfico promedio de 17.7 km/h (Energiminas, 2025). La selección de proyectos revela un patrón orientado a la visibilidad política antes que al cierre de brechas estructurales: se celebra el patrimonio mientras la movilidad urbana, crítica para la productividad y calidad de vida, sigue rezagada.

Lima Metropolitana concentra el caso más complejo del país. La Municipalidad Metropolitana de Lima (MML) contaba en 2025 con un PIM superior a S/ 1,765 millones (MEF, 2025), financiado en parte mediante endeudamiento que supera los S/ 3,360 millones para sostener su cartera de obras (Gestión, 2025). A mediados de año había ejecutado el 55.9% del presupuesto, el nivel más alto entre las diez municipalidades con mayor presupuesto del país; sin embargo, análisis especializados advirtieron que esta cifra no refleja necesariamente eficiencia en la asignación del gasto, dado que el volumen de recursos disponibles supera la capacidad técnica de ejecución de calidad (Gestión, 2025). Al cierre de diciembre, la MML reportó una ejecución cercana a S/ 4,000 millones, con el programa Agua de Emergencia como hito principal —agua potable para más de 450,000 personas en zonas periféricas y más de 50 km de nuevas vías metropolitanas (Revista Economía, 2026)—; no obstante, investigaciones del Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico identificaron que la aceleración del gasto en el último trimestre estuvo asociada a presiones del ciclo político-electoral, con proyectos aprobados sin expedientes técnicos completos y una atomización de la cartera incompatible con el cierre efectivo de brechas urbanas (Gestión, 2025).

A nivel distrital, solo cinco de los 42 distritos ejecutaron el 100% de su presupuesto para obras al cierre de 2025: Santiago de Surco, San Isidro, Magdalena, Puente Piedra y Lurigancho-Chosica (El Comercio, 2025). En contraste, 25 gestiones distritales cerraron por debajo del 80%, con casos como Ate (50%) y Surquillo (48.2%). Los proyectos priorizados por los distritos con alta ejecución reproducen el patrón nacional: parques, losas deportivas y pistas concentran el gasto, mientras intervenciones estructurantes como protección de quebradas, ciclovías y movilidad integrada registraron ejecución cero. Lima cuenta con PDU distritales vigentes; el problema no es la ausencia de planes, sino la desconexión sistemática entre esos instrumentos y las decisiones anuales de inversión, reproduciendo exactamente la brecha que el enfoque CINT busca identificar.

Lo que los números no dicen

Los patrones observados en los casos no son anomalías aisladas, son síntomas de un modelo de gestión de la inversión pública que premia la velocidad del gasto sobre su impacto territorial. Tres mecanismos estructurales explican esta disfunción y se reproducen en todo el territorio nacional.

Primero, el predominio de proyectos de baja complejidad: veredas, pistas, parques y losas deportivas concentran la mayor parte de la ejecución local, no por ser las necesidades más urgentes, sino porque son las más fáciles de contratar y completar en plazos cortos. Investigaciones recientes sobre gestión pública municipal en el Perú documentan que la selección de proyectos responde con frecuencia a criterios de visibilidad electoral antes que a diagnósticos de brechas (Universidad del Pacífico, 2026); el BID y la OCDE (2021) documentan que el desperdicio generalizado en el gasto público latinoamericano puede alcanzar el 4.4% del PIB regional, atribuible en parte a la selección de proyectos por criterios políticos antes que técnicos.

Segundo, la fragmentación extrema de carteras: a octubre de 2025 se habían incorporado 25,731 nuevos proyectos al sistema Invierte.pe, un incremento del 325% respecto a enero, de los cuales el 61.8% tenían menos del 10% de ejecución acumulada (CPC, 2025), en contra de la recomendación del BID (2024) de establecer planificación territorial multianual con carteras integradas. La CEPAL (2010) documenta que los países con mejores resultados en inversión pública son aquellos que articularon sus sistemas con instrumentos de planificación vinculantes e indicadores de resultado medibles.

Tercero, el desalineamiento entre planificación y ejecución: la OCDE (2018) establece que la calidad de la gobernanza de la inversión pública depende de los mecanismos de coordinación multinivel y de la vinculación entre planificación y presupuesto. En el Perú, la investigación académica ha demostrado que los PDU y los planes de desarrollo concertado existen formalmente pero no se articulan con las políticas públicas, y la selección de proyectos responde más a ciclos electorales que a diagnósticos territoriales actualizados (Soto-Velásquez, Mascaró Collantes y González-Acuña, 2023). El 94.9% de las municipalidades provinciales reconoció en 2023 necesitar fortalecer las capacidades de su personal (COMEXPERU, 2024); esa brecha institucional no se cierra con más presupuesto, sino con una reforma estructural del modelo de gestión.

Conclusiones

El análisis de la inversión pública subnacional en el Perú durante el cierre fiscal 2025 permite sostener tres conclusiones con respaldo empírico. Primera: la ejecución presupuestal como indicador único de gestión es estructuralmente insuficiente. El récord histórico de S/ 60,422 millones ejecutados coexiste con S/ 5,747 millones inmovilizados en proyectos con ejecución cero, con 13 gobiernos regionales que recortaron su PIM para inflar sus porcentajes de cierre, y con un patrón de atomización de carteras que el propio CPC califica como incompatible con el cierre de brechas: la cifra agrega lo que no debe ser agregado —gasto productivo, gasto cosmético e inversión electoral—.

Segunda: existe una desconexión sistémica entre los instrumentos de planificación territorial vigentes —PDU, PAT, PlanMet, Planes de Desarrollo Concertado— y las decisiones anuales de inversión pública. Los casos de Lima y Trujillo ilustran un patrón nacional: los planes existen, los diagnósticos de brechas existen, pero la selección de proyectos responde a lógicas de ciclo electoral antes que a prioridades territoriales (Soto-Velásquez, Mascaró Collantes y González-Acuña, 2023).

Tercera: el problema no es de recursos, sino de modelo de gestión. Lima Metropolitana ejecuta con una deuda de S/ 3,360 millones, Trujillo dejó sin ejecutar el 50% de sus proyectos de transporte, y el cuello de botella no es el presupuesto, es la capacidad institucional para traducir recursos en proyectos de calidad, alineados con diagnósticos territoriales rigurosos y carteras plurianuales coherentes. El enfoque CINT propuesto busca proveer una herramienta analítica para identificar esa brecha de manera sistemática y comparable.

Estas tres conclusiones configuran, a su vez, una agenda de investigación concreta: el enfoque CINT presentado en este artículo constituye el marco conceptual inicial de una investigación en desarrollo, orientada a construir un índice operacional, aplicable y replicable para la evaluación de la calidad de la inversión pública subnacional en el Perú. Este artículo no pretende agotar el debate; lo que sí busca abrir es una conversación necesaria: la de reemplazar el aplauso al porcentaje de ejecución por el análisis riguroso de lo que ese gasto transforma en el territorio.

El problema no es cuánto se invierte. Es en qué se decide invertir, por qué, y a quién beneficia realmente.