¿Regularizar o impedir regularizar una edificación? De acuerdo a la Ley 29090

Hace una semana, en un procedimiento de regularización de licencia que acompañé técnicamente durante más de seis meses —acreditando el cumplimiento de los parámetros urbanísticos vigentes, las cargas correspondientes al inmueble, y el levantamiento de todas las observaciones formuladas por la comisión calificadora y por el gobierno local, incluyendo la responsabilidad del sustento estructural y de seguridad, e incluso con predisposición de asumir la multa correspondiente—, el expediente fue declarado NO CONFORME.

La pregunta que surge no es personal ni circunstancial; es estructural: si la naturaleza jurídica del procedimiento es regularizar una edificación existente, ¿estamos brindando respaldo técnico para incorporarla al sistema formal, o nos cerramos a aprobarla por temor a generar un precedente interpretado como vulneración normativa?

La Ley 29090 no fue diseñada para inmovilizar la ciudad construida. Fue concebida para ordenar, verificar y dar seguridad jurídica. Y dentro de esa lógica, la regularización es un instrumento correctivo, no punitivo. Cuando el procedimiento termina en improcedencia pese a haberse acreditado cumplimiento técnico y condiciones de seguridad, corresponde abrir el debate.

La dimensión estructural: la ciudad real frente a la ciudad normativa

En Lima Metropolitana, aproximadamente 7 de cada 10 viviendas son producto de autoconstrucción progresiva (INEI - MVCS, 2024). A nivel nacional, más del 60% del parque habitacional edificado entre 2007 y 2024 presenta algún grado de informalidad (CAPECO, 2023-2024). Estas cifras no describen una desviación excepcional; describen el patrón estructural de producción urbana en el país. El propio Estado ha reconocido un déficit cuantitativo y cualitativo de vivienda que supera los 1.8 millones de unidades.

La ciudad no se ha construido exclusivamente bajo licencias previas; se ha construido progresivamente, muchas veces por necesidad, muchas veces por ausencia de oferta formal suficiente. En este contexto, la regularización cumple una función estratégica: reducir vulnerabilidad, verificar seguridad estructural, adecuar condiciones técnicas y otorgar certeza jurídica. Si el procedimiento administrativo no permite esa integración, la consecuencia no es una ciudad más ordenada; es una ciudad más informal.

La finalidad jurídica de la regularización

La Ley 29090 —Ley de Regulación de Habilitaciones Urbanas y de Edificaciones— establece modalidades y procedimientos diferenciados para la aprobación y regularización de edificaciones. Su diseño reconoce que la regularización es parte de una realidad edificada que debe ser evaluada bajo parámetros urbanístico-edificatorios y de seguridad vigentes. El procedimiento tiene por finalidad verificar la compatibilidad urbanística, evaluar las condiciones de seguridad estructural, corregir los incumplimientos subsanables e incorporar la edificación al sistema formal. No fue concebido para retrotraer materialmente condiciones urbanas imposibles ni para reabrir debates abstractos propios de un proyecto nuevo.

Cuando un expediente que acredita cumplimiento técnico es declarado improcedente pese a levantar observaciones y asumir sanciones, la discusión deja de ser individual y se convierte en una cuestión de interpretación sistemática de la norma.

Plazo razonable y observación técnica: ¿garantía o expansión discrecional?

El procedimiento administrativo está regido por el principio de plazo razonable y predictibilidad (Ley N.º 27444 — Ley del Procedimiento Administrativo General). Sin embargo, en la práctica, los permisos vinculados a construcción en el Perú pueden tardar en promedio 161.7 días —entre 5 y 6 meses— según el World Bank Enterprise Surveys, Perú 2023. Esta cifra excede ampliamente los plazos normativos previstos para varias modalidades.

Cuando un procedimiento de regularización supera los seis meses pese al levantamiento integral de observaciones técnicas, se compromete la seguridad jurídica. A ello se suma otro fenómeno: la expansión interpretativa de la observación técnica. La comisión calificadora tiene una función delimitada por la Ley 29090: verificar el cumplimiento normativo y las condiciones de seguridad. La responsabilidad técnica del diseño y sustento recae en los profesionales proyectistas. No obstante, cuando las observaciones se reiteran bajo nueva redacción, introducen exigencias no previstas expresamente en la norma, o reabren criterios ya acreditados por profesionales responsables, se produce una ampliación discrecional del control.

El Banco Mundial ha señalado que la predictibilidad regulatoria es un factor clave para el clima de inversión (World Bank, Enterprise Surveys 2023). Cuando la evaluación se vuelve interpretativamente flexible y el plazo indefinido, el procedimiento pierde previsibilidad. Observar es verificar el cumplimiento normativo; reinterpretar indefinidamente es alterar la naturaleza del procedimiento. La demora y la expansión interpretativa generan un doble impacto: desalientan la formalización y trasladan el riesgo decisorio hacia el administrado.

Trazabilidad, opacidad y riesgo sistémico

El Perú mantiene un puntaje de 30/100 en el Índice de Percepción de la Corrupción (Transparency International, CPI 2024), ubicándose en posiciones rezagadas regionalmente. Asimismo, aproximadamente el 9% de las empresas reportó solicitudes de pagos informales en trámites de permisos de construcción (World Bank Enterprise Surveys, Perú 2023). La relación entre demora, opacidad y riesgo de distorsión no es anecdótica; es estructural.

Cuando el expediente no tiene trazabilidad pública clara, no identifica al responsable decisorio, no vincula cada observación con un artículo normativo específico desarrollado, y excede plazos sin consecuencia institucional, se amplía el margen de discrecionalidad. No se trata de afirmar irregularidades generalizadas, sino de reconocer que el diseño institucional debe reducir los incentivos perversos. La transparencia no es un lujo administrativo; es un mecanismo de prevención.

Reformas estructurales necesarias

Con niveles de informalidad superiores al 60-70% del parque habitacional en Lima (INEI; MVCS) y tiempos promedio de permisos superiores a 150 días (World Bank, 2023), el problema no es anecdótico, sino sistémico. Las reformas deberían contemplar, primero, un expediente digital integral con trazabilidad pública en tiempo real, similar a plataformas implementadas en otros países (Chile — DOM en Línea; BID, estudios sobre digitalización municipal). Segundo, observaciones obligatoriamente vinculadas a un artículo normativo específico desarrollado, eliminando exigencias implícitas o interpretativas. Tercero, la publicación mensual de indicadores de desempeño municipal, incluyendo el tiempo promedio por modalidad y el porcentaje de expedientes fuera de plazo. Cuarto, responsabilidad funcional por vencimiento injustificado de plazos, de forma automática, conforme a la Ley 27444. Y, finalmente, la creación de un órgano técnico metropolitano o provincial autónomo —similar a un Tribunal de Solución de Controversias— para resolver cuestionamientos interpretativos en materia de licencias, fortaleciendo la uniformidad de criterios y reduciendo litigios.

La regularización no puede convertirse en un procedimiento formalmente existente pero materialmente inaccesible. Si el sistema está diseñado para integrar la ciudad construida bajo criterios técnicos verificables, entonces su aplicación debe responder a coherencia normativa, plazo razonable y responsabilidad decisoria. En un contexto donde la informalidad supera el 60% del parque habitacional (INEI; MVCS) y los tiempos promedio para permisos de construcción exceden ampliamente los estándares normativos (World Bank, 2023), el desafío no es endurecer el acceso a la formalidad, sino fortalecer su predictibilidad y transparencia. La gobernanza urbana se consolida cuando la norma se aplica con rigor técnico, pero también con finalidad pública.

¿Estamos utilizando la regularización como instrumento efectivo para reducir la informalidad y el riesgo urbano, o estamos permitiendo que su aplicación pierda coherencia con el propósito para el cual fue creada?